En oväntad och kraftfull åtgärd
Europas union har nyligen tagit ett avgörande steg i sin politik gentemot Ryssland genom att tillfälligt förhindra tillgångarna hos den ryska centralbanken. Denna åtgärd syftar till att motverka yttre påtryckningar att frigöra dessa medel, innan Moskva går med på att betala krigsskadestånd till Ukraina. Beslutet att använda en nödklausul i EU:s avtal kom som en överraskning för många, och det innebär att tillgångarna, värda över 210 miljarder euro, nu är frysta på obestämd tid.
Bakgrund och förberedelser
Den aktuella planen innebär att majoriteten av Rysslands tillgångar inom EU– omkring 185 miljarder euro – är placerade hos Euroclear, en central värdepappersförvarare i Bryssel. Resten, cirka 25 miljarder euro, finns på olika banker i fem medlemsländer. Fram till detta tillfälle har dessa medel varit inlåsta under de gamla sanktionerna, som måste förnyas var sjätte månad genom enhälligt beslut av medlemsländerna.
Trots att sanktionerna mot Ryssland har förlängts, har processen blivit mer instabil. I början av året hotade Ungern att annullera förnyelsen vid två tillfällen, och detta ledde till en konkurrens mellan diplomater att undvika ett fullständigt sammanbrott av restriktionerna, som har etablerats sedan februari 2022.
Innovativa lösningar och juridiska svårigheter
EU-kommissionen föreslog initialt att använda artikel 31.2 i traktaten för att ändra beslutsgången för sanktionerna från enhällighet till kvalificerad majoritet. Dock tillkom en komplikation: varje medlemsland kan invända med ”väsentliga och uttalade nationella intressen” för att stoppa en sådan förändring. Denna klausul, ofta kallad ”passerelle-klausulen”, kräver alltså fortfarande enhällighet för att tillåta sådana ändringar, vilket gör den svår att använda.
Senare vände man sig till artikel 122, som ger medlemsländer möjligheten att i solidaritet besluta om åtgärder anpassade till den rådande ekonomiska situationen. Denna artikel ger fördelar genom att kunna handla snabbare än via parlamentet och kräver endast en kvalificerad majoritet, vilket har använts tidigare under kriser som COVID-19-pandemin och energikrisen 2022.
Avancerad juridisk tolkning och kontroverser
Den 1 mars, i en utvidgad tolkning av vad som kan klassas som en ekonomisk nödsituation, användes artikel 122 för att skapa ett lån-och-betalningsprogram värt 150 miljarder euro, med motiveringen att EU stod inför ett ”omedelbart säkerhetshot”. Detta väckte hård kritik och rättsliga tvister. Förra månaden hävdade EU-kommissionen att Rysslands krig också hade lett till en ”allvarlig ekonomisk påverkan” genom störningar i leveranskedjor, ökad osäkerhet och hybridattacker inklusive drönarattacker och desinformationskampanjer.
Vissa juridiska experter ifrågasatte detta argument, särskilt eftersom invasionen nu närmar sig fyra år. Den belgiske premiärministern Bart De Wever, som är en av de starkaste kritikerna av lånet för krigsskadestånd, ifrågasatte även om ett EU-omfattande nödläge verkligen föreligger.
Trots detta har EU:s ekonomiska svårigheter och den vaga formuleringen i artikel 122 gett kommissionen tillräckligt utrymme att agera.
Politik och geopolitiska konsekvenser
Efter beslutet, som fick brett stöd, är medlemsstater förbjudna att återlämna några av de beslagtagna tillgångarna till den ryska centralbanken. Därmed kan dessa medel endast frigöras när Ryssland har avbrutit sin aggression mot Ukraina och inte längre utgör ett hot mot EU:s ekonomi.
En ny kvalificerad majoritet kommer att krävas för att frigöra dessa tillgångar, vilket för närvarande innebär att de kommer att förbli frysta på obestämd tid.
Ungerns Viktor Orbán reagerade starkt och kallade användningen av artikel 122 för ”Brussel-diktatur”, och hotade med att ta till rättsliga åtgärder för att återställa en laglig ordning. Samtidigt hyllades beslutet av andra diplomater, som såg det som ett exempel på hur EU kan agera mer självständigt utan att behöva full enhällighet, och därigenom undvika den ofta pågående deadlocken i kollektiv beslutsfattning.
Framtida implikationer och internationellt motstånd
Det var ett viktigt steg för EU att ha ett rättsligt verktyg för att stoppa framtida förhandlingar, som till exempel de förslag om att dela tillgångarna i separata investeringsfonder, som USA och Ryssland diskuterade i ett läckt 28-punktsförslag. Dessa planerade att splittra tillgångarna för att gynna sina respektive ekonomier, ett tillvägagångssätt som EU har motsatt sig.
I början av kriget hade EU:s ledare försökt att enas, men motståndare som förslaget om krigsskadeståndet kritiserade att beslut skulle fattas av icke-europeiska aktörer, vilket många ansåg äventyra Europeiska unionens självständighet och beslutskraft.
Med det nuvarande beslutet är EU förberett att ta kontrollen över sina tillgångar, vilket kan förändra den geopolitiska dynamiken och skicka en tydlig signal om att Europeiska unionen inte längre är beroende av enhällighet i frågor som rör dess säkerhet.